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预算审查监督亟须健全法治

时间:2014-07-17 11:40:47 来源:中国人大杂志 2014年第8期 作者:中国人大制度理论研究会副理事长 高强

  任何先进的、科学的治国理念和治国手段都需要依靠法律,一切行之有效的改革措施也都需要法律加以确认,全面实施,否则国家治理就会无序,政府行政就会无据,社会管理就会失章,公民的行为也会失范。所以,现在我们强调依法治国,强调健全国家法治,建设法治中国的目标,对全面深化改革和国家治理的现代化具有十分重要的意义。

  中国特色社会主义法律体系已经形成,但健全、完善的任务还相当重,还有很多应该制定和修改的法律,特别是有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的问题还相当严重。有一些法律的权威性,甚至不如文件,中央发的八项规定,雷厉风行、行之有效,关键是有人去监督、有人去落实、有人去执行,关键在执行力度。法律的地位再高,如果没有人监督、没有人执法也是空的。

  法治建设方面,人大对预算的审查监督还存在较多问题,主要的问题概括起来是两句话:人大自身该做的事没有做好,该规范政府行为的没有去严格要求。因此,加强人大对预算的审查监督,首要任务就是健全法治,这是人大审查监督的基础和基本依据。

  以财税法治建设为例,财税的任何收支行为都应当遵循法定原则,现在很多的税收不能说无法可依,但是否都是按照国家法律确定的办法来收呢?18 个现行税种中只有3 个税种由人大立法,其他的都是由行政法规规定,有些甚至还是暂行条例。很多条例是政府立法又执行,修改时又不需人大审查,政府有权加税、减税,这就不符合或者不完全符合税收法定的原则。如果说在20世纪80 年代改革开放初期,国家处于大发展、大变革的时期,全国人大及其常委会对国务院有一些授权,制定一些条例,作为过渡的措施是可以的,问题是我们不能长期延续这个做法。这个过程要有一个期限,不能无期限延续,现在到了应该把一些关于税收方面的行政法规加以补充、完善、修改上升为法律的时候了。

  不仅如此,在税收方面还有很多是基金收入、收费收入,目前既没有法律也没有行政法规进行规范,有一些是通过中央部门或国务院的文件,有一些是通过地方政府的文件下发,就可以直接从老百姓的口袋当中掏钱。如果没有严格的规定,谁都有权制定文件向群众收钱的话,群众的利益就受到了损害。实际上在中国,每个人都在交税,只要消费,购买东西、享受服务就包含着税款,是间接税。很多的税看起来是企业交的,实际上是通过价格转嫁到消费者身上,而且现在的趋势是越是工薪阶层交税越多,真正的富人税负并不重。这里所指的真正的富人是企业的所有者、私营企业的老板,他们没有工资,不交个人所得税,但是所有的家庭消费、个人消费都摊到企业成本里,这种情况怎么办?到目前为止,仍游离在法律规范之外。

  所以,财税立法不仅涉及人大如何行使预算审查监督权的问题,更重要的是要符合维护好广大人民群众利益的迫切需求。十七大、十八大提出了一个目标,叫作提高居民收入占国民收入的比重。20 年前,中国强调的是增加政府收入;20 年后,中国强调的是增加居民收入。这是涉及国民收入分配的重大改革。这表明我们不仅要关注国民收入这块蛋糕的“做大”,更应该多关注这块蛋糕是否分配得合理,亟须通过完善立法,理顺国家、企业、居民之间的收入分配结构关系。

  此外,我国的预算法治建设也较为滞后。现行预算法已经颁布20 年了,当初起草时对于谁编制预算、谁批准预算都作出了规定,但总体上看重形式、轻内容,对于政府如何编制预算、人大如何审查预算,人大如何监督预算执行,都没有具体的内容,缺乏实效性。近年来,全国人大常委会都没有组织过对预算法的执法检查,而且实践中也没有遇到过一起因为违反预算法而被处理的案件,说明这部法律的制约性不强。因此,人大应加速对预算法进行全面修改,增强其实效性和制约力度。

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