对县级以上人民代表大会代表采取限制人身自由的措施须经同级人民代表大会主席团、闭会期间须经人民代表大会常务委员

　　会许可，这既是代表依法履职的保障措施，也是人民代表大会主席团和人大常委会的一项权力。由于人民代表大会会议时间有限，因而这种许可大多是在闭会期间由人大常委会作出。如何既保护人大代表的合法权益，又支持公安、司法机关依法办理案件、打击违法犯罪行为也就成了人大常委会在工作中需要把握的一项工作。明确许可目的，进一步规范许可行为也就成了值得探讨的问题。

　　一、实行许可制度的目的是为了保障代表依法执行职务

　　人大代表是各级国家权力机关的组成人员，人大代表依照法律规定选举产生，代表人民的利益和意志集体行使宪法和法律赋予各级人民代表大会的职权，参加行使管理的权力。为了维护国家权力机关的威信，保证国家权利机关的正常运转，保证代表能够依法执行代表职务，充分发挥代表作用，人大代表的法律地位必须要有切实的法律保障。代表法第二十九条规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。不仅如此，由于人大代表执行的职务是法定的职务，法律还规定一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。对不支持、阻碍代表依法执行代表职务以及对代表依法执行职务进行打击报复的，都要受到批评教育、行政处分直至刑事处罚。由于公安、司法机关具有限制人身自由的权力，为避免代表因执行代表职务而受到打击报复，代表法第三十条规定县级以上各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。而对乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。因此，实行许可制度目的是为了保障代表依法行使职权，人大常委会许可的出发点应在代表的法定权利是否需要保护，而不是首先考虑许可有利于公安、司法机关办案。

　　二、不规范许可行为可能造成人大常委会违法及代表合法权利受到侵害

　　前阶段，一些地方的公安、司法机关需要对人大代表采取限制人身自由措施时，以案件办理时间紧、嫌疑人会逃跑等理由，要求采取先通过人大常委会主任会议的许可，然后再由主任会议提请下一次人大常委会会议确认的形式得到许可。也因此发生主任会议已许可，但人大常委会会议不予以认定的情况，不仅使人大常委会的主任和主任会议处于尴尬的境地，影响了人大常委会的威望和人大常委会工作的严肃性，实际上已造成人大常委会的违法。在实际工作中，还存在有的提请许可的机关只提供书面提请许可报告，而没有具体的旁证材料，没有充分的案情陈述。不少的人大常委会组成人员也认为，人大常委会许可只对提请机关提供的事实理由负责，不需要对案件开展调查。在人大常委会会议作决定的时候，没有听到人大代表当事人的意见，没有考虑保护代表的合法权益和分析案件涉及问题的普遍性，或者由于涉案代表其他与案件无关的不良影响使之通过许可，就有可能造成代表的合法权利受到损害。比如，瓯海区人大常委会2005年对区六届人大代表黄某因涉及非法侵占集体土地案，就因在常委会会议上有人指出他曾在某次大会表决决议时他举手反对产生的影响而以刚好过半数通过许可，而最终检察院以情节不够严重和问题的普遍性以“有罪不捕”结案。此外，一些基层执法部门直接要求许可；人大代表“限制人身自由”等措施发生在人大常委会许可以前；许可之后，是否采取了措施，采取了什么措施，作出许可的人大常委会不知情，对不准确的许可没法采取救济措施等，也都在一定程度上损害了人大代表的合法权益。

　　三、规范许可，依法保障代表的合法权益、打击违法犯罪行为

　　由于目前人大代表选举制度仍存在不够合理的因素，人大代表的入口关还是比较难以把握，有的人大代表政治、思想道德、行为素质的确不那么好，或者由于某种利益的驱动，难免发生一些违法行为。但人大代表是依法选举产生的，是国家权力机关的组成人员，有其法定的权利和义务。因此，人大常委会必须进一步规范许可行为，做到依法许可，既坚决支持公安、司法机关打击违法犯罪行为，又要保证国家权力机关的正常工作，维护人大代表的合法权益。

　　首先，对人大代表采取限制人身自由等措施的实体和程序都要合法合理。人大代表通过法定程序选举和依法确认代表资格后，宪法和法律即赋予了人大代表相应的权利和义务，以及特别的司法保护权，即发言、表决免责权和人身特殊保护权，以保障代表依法行使职权，履行义务。因此，对人大代表采取限制人身自由等措施的许可也必须依法进行。一是提请许可的主体要合法。一般来说只有县级以上公安机关、检察机关、审判机关才可以提请许可，而他的下属单位及内设机构都不能提请。二是许可的主体要合法。法律明确规定，人民代表大会会议期间的许可主体是人民代表大会主席团，会议期间由人大常委会许可是不行的，因为从法律的角度来说那时是没有人大常委会的，要么还没有选举产生，要么还不能行使权力。闭会期间的许可主体是人大常委会，而不是主任会议，人大常委会是由主任、副主任和委员组成，而主任会议仅主任、副主任组成。主任会议只能是为人大常委会会议的召开作一些准备工作，不能以主任会议代替常委会会议。采取先由主任会议许可再提请常委会会议确认的方式于法无据，并且从理论上讲，主任会议许可之后，在常委会会议上有可能获得许可，也有可能得不到许可。如果得不到许可，提请机关对人大代表采取限制人身自由的措施就是违法的。三是许可的程序要合法。除了现行犯之外，对代表限制人身自由应是许可在前，限制人身自由的措施在后。而不能以任何理由，漠视法律擅自限制人大代表的人身自由。对于擅自限制人大代表的人身自由的单位和个人，人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会应依法追究其刑事责任。对现行犯，人大常委会接到公安、司法机关的报告也要及时告知常委会组成人员，并尽快安排时间召开人大常委会会议予以许可，以利于案件后续审理。为了保证程序合法，有关部门在提请人大常委会许可之前，可先提交该案件前阶段办理的卷宗与人大常委会法制工作部门沟通，达成一致的意见后提交正式的提请许可报告；在常委会会议上再由办案人员作比较详细的案情陈述。这样，人大常委会的审查才有比较准确的依据，特别是要明确公安、司法机关的提请是否存在干扰人大代表正常行使职权，是否存在有意打击报复等。

　　其次，对人大代表采取限制人身自由等措施，有条件时应尽量听取该人大代表本人的陈述申辩。几乎所有的法律都赋予当事人申辩的权利，如选举法第四十四条规定，对代表的罢免，被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见，也可以提出书面申辩意见，县级的人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免代表的申辩意见印发原选区选民；第五十五条对间接选举的被提出罢免的代表申辩权作了规定。刑事诉讼法第三十二条规定犯罪嫌疑人、被告人除自己行使辩护权以外，还可以委托一至二人作为辩护人。许可对人大代表采取逮捕、刑事审判及法律规定的其他限制人身自由的措施，属于对人大代表进行的重大处分，是十分严肃的问题，必须依法、慎重。法律赋予人大常委会这一职权，其目的主要是确保法律赋予各级人大代表的人身自由特别保护权得以维护。因此，作为具有法律监督权的人民代表大会及其常务委员会更应当做到依法办事，不能公安、司法机关有提请，就予许可。有条件时应尽量听取该人大代表本人的意见陈述，供常委会组成人员或主席团成员投票决定时参考。避免因为只有公安司法机关的陈述，没有代表的意见陈述或申辩意见，而作出不正确的决定。

　　第三，许可后，提请机关要及时告知原许可机关案件办理情况，以便办理相关的手续和对不必要采取措施的对象给予救济。按照代表法第四十条的规定，因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的，被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的人大代表应当暂停执行代表职务，而这些情形在代表任期内消失后，应当恢复其执行代表职务。而被依法剥夺政治权利的人大代表，其代表资格终止。因此，公安、司法机关在得到人民代表大会主席团或人大常委会许可对人大代表采取限制人身自由的措施之后，应当及时将案件进展情况报告许可机关，在受侦查、起诉、审判期间的人大代表要暂停其代表职务，在被依法判刑之后，要根据是否被剥夺政治权利而采取暂停其代表职务或终止其代表职务。人大代表既是国家权力机关的组成人员，同时他应具有先进性，人大代表违法犯罪了，在选民中、群众中造成了不良影响，那么他就失去了先进性，不能再代表选民参与管理国家事务，就要尽快地办理暂停其代表职务或终止其代表职务，以维护国家权力机关的权威性。同时，对由于前期侦查掌握情况不真实，造成冤假错案，经许可已对人大代表采取限制人身自由措施的，应提请许可机关予以撤销，还其清白。人大常委会应当按照国家赔偿法的有关规定要求给予赔偿。为此，提请许可的机关要认真负责，积极履行职责，做好许可后的报告工作，特别是提请机关不是许可机关所在辖区的更应如此。一方面体现程序的完整性，另一方面也进一步保障代表的合法权益。

　　当然，人大代表也不能因为有人身的特别保护权而胡作非为，应该十分珍惜代表的荣誉，在自己参加的生产、工作和社会活动中，模范地遵守宪法和法律。如果有的国家机关和组织，或者个别司法人员不顾宪法和法律的规定，任意拘禁人大代表，侵犯代表的合法权益，人大代表首先应该向当事人申明代表的身份，并尽快与本级人大常委会联系，运用法律手段保护其人大代表的合法权益。